社區(qū)作為數(shù)字治理的神經(jīng)末梢，是數(shù)字中國(guó)的重要基層實(shí)踐。

為社區(qū)治理賦能加碼，為居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，數(shù)字化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)在全國(guó)基層社區(qū)已落地開花。

本期澎湃城市報(bào)告聚焦社區(qū)中數(shù)字治理，并推出專題——《社區(qū)數(shù)字治理：是減負(fù)還是加碼？》通過調(diào)研、專家采訪與國(guó)際案例梳理，看到數(shù)字治理的基層實(shí)踐的真實(shí)情況，也探討更多的可能性。

設(shè)計(jì) 白浪

在數(shù)字社會(huì)的建設(shè)下，全國(guó)各地正如火如荼地推進(jìn)數(shù)字城市建設(shè)，而社區(qū)治理模式的數(shù)字化創(chuàng)新是上海市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

作為數(shù)字中國(guó)的重要組成部分，與最貼近民眾的基層實(shí)踐，數(shù)字社區(qū)是最能把數(shù)字治理“飛入尋常百姓家”的方式。

那么，相比以往的基層社區(qū)治理，數(shù)字社區(qū)治理有何特點(diǎn)？城市數(shù)據(jù)的使用程度如何了？精細(xì)化管理與社區(qū)治理之間是什么關(guān)系？社區(qū)治理中哪些領(lǐng)域更適合與數(shù)字結(jié)合？

澎湃研究所專訪復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)熊易寒教授，他在專訪中提到，在建設(shè)智慧社區(qū)的全面推進(jìn)下，需要看清社區(qū)治理的關(guān)鍵問題，找到數(shù)字與社會(huì)面能夠在社區(qū)治理中充分發(fā)揮力量的領(lǐng)域。

澎湃新聞：您怎么理解“數(shù)字社區(qū)治理”？相比以網(wǎng)格化管理為標(biāo)志的基層社區(qū)治理，數(shù)字社區(qū)治理有什么特點(diǎn)？

熊易寒：“數(shù)字社區(qū)治理”橫跨了基層社會(huì)治理和數(shù)字治理兩個(gè)領(lǐng)域。數(shù)字社區(qū)是一個(gè)新領(lǐng)域，數(shù)字社區(qū)治理也處于早期階段，好的成熟案例并不多。現(xiàn)在的數(shù)字社區(qū)，最經(jīng)常也比較簡(jiǎn)單的做法是安裝監(jiān)控，來防止高空拋物、治理群租等。數(shù)字社區(qū)治理需要有硬件基礎(chǔ)，比如攝像頭或者其他數(shù)字技術(shù)設(shè)備，這都需要資金投入。

而依賴網(wǎng)格員的網(wǎng)格化管理，基本上是傳統(tǒng)思維?；鶎拥娜水?dāng)然很重要，因?yàn)榧幢慊鶎赢a(chǎn)生出數(shù)據(jù)，你也不可能完全靠大數(shù)據(jù)，還是需要人去核實(shí)。但傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”管理是肯定不行的。

此外，社區(qū)對(duì)數(shù)字治理的感受也是多元的。比如，高端社區(qū)對(duì)此是有戒備的。人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位越高，越不希望數(shù)字技術(shù)過度介入生活，甚至?xí)в锌謶帧８邇糁等巳簩?duì)隱私保護(hù)的需求更高。而社區(qū)里有那么多的監(jiān)控，就會(huì)涉及數(shù)據(jù)處理和隱私保護(hù)問題。

而在社會(huì)階層較低的社區(qū)，比如“老破小”小區(qū)，此類數(shù)字治理就可以推進(jìn)得很快。比如人臉識(shí)別、刷臉進(jìn)小區(qū)，這些在高端小區(qū)會(huì)被抵制的設(shè)備，在中低端小區(qū)大多進(jìn)展得很暢通。當(dāng)然，數(shù)字社區(qū)肯定不僅僅指這些方面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是全方位的經(jīng)濟(jì)、生活、治理三個(gè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型。

澎湃新聞：當(dāng)前數(shù)字社區(qū)治理的目標(biāo)狀態(tài)是智慧社區(qū)，您如何看待社區(qū)中數(shù)據(jù)、數(shù)字技術(shù)的使用？

熊易寒：某種程度講，對(duì)于政府或者有的企業(yè)來說，我們更像是“數(shù)字人”的存在。比如，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過你在社交平臺(tái)、支付平臺(tái)等網(wǎng)絡(luò)上的行為、收支數(shù)據(jù)記錄，已經(jīng)在給你畫像了。每一個(gè)人都對(duì)應(yīng)一個(gè)數(shù)字，我們的日常生活也在隨時(shí)生成數(shù)據(jù)。

這就好像形成了一個(gè)映射現(xiàn)實(shí)的鏡像世界，這個(gè)虛擬空間中的物品也對(duì)應(yīng)著我們現(xiàn)實(shí)中的所有的物品。無論是實(shí)體的人，還是社區(qū)，都在鏡像世界中對(duì)應(yīng)著一個(gè)數(shù)字形態(tài)。例如，居家養(yǎng)老領(lǐng)域，一些做醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老企業(yè)，可以針對(duì)獨(dú)居老人通過手表、設(shè)備，隨時(shí)生成、傳輸健康數(shù)據(jù)。

我認(rèn)為，這可能是未來一個(gè)重要趨勢(shì)，但目前來說，因?yàn)榧夹g(shù)上的不成熟，這樣的智慧社區(qū)案例很少。不成熟的主要原因在于這些設(shè)備不夠價(jià)廉。技術(shù)昂貴，愿意支付的話，這些都可以實(shí)現(xiàn)，但是無法推廣。當(dāng)然，隨著技術(shù)實(shí)現(xiàn)手段變得越來越價(jià)廉，這些設(shè)計(jì)就會(huì)得到推廣。這是智慧社區(qū)處于早期階段的第一個(gè)原因。

第二個(gè)原因在于，利用實(shí)時(shí)生成的數(shù)據(jù)去做帶有公共服務(wù)性質(zhì)的“好事”還在起步階段，而利用數(shù)據(jù)來做“壞事”（欺詐或不正當(dāng)?shù)纳虡I(yè)用途）卻已經(jīng)非常成熟、產(chǎn)業(yè)化了?！皦氖隆蹦苎杆侔l(fā)展起來的原因之一，是因?yàn)樵谝?guī)范數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、交易、生成、銷毀方面，國(guó)內(nèi)立法處于早期階段。

當(dāng)前數(shù)據(jù)處于分布式狀態(tài)，數(shù)據(jù)多，但高度分散，無法進(jìn)行共享、連接。數(shù)據(jù)分散的好處在于，數(shù)據(jù)系統(tǒng)性泄露的風(fēng)險(xiǎn)比較小。而如果所有數(shù)據(jù)都匯聚在一個(gè)池子里，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)相應(yīng)放大。

但數(shù)據(jù)分散對(duì)數(shù)據(jù)利用、應(yīng)用會(huì)產(chǎn)生很多不便，特別是對(duì)數(shù)字化治理來說。例如上海市的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都在大數(shù)據(jù)中心，但它也并不全面，更多分類數(shù)據(jù)歸集在各個(gè)職能部門，比如公安局有關(guān)社會(huì)安全的數(shù)據(jù)，經(jīng)信委有關(guān)企業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)據(jù)，交通委有關(guān)車輛、車流的數(shù)據(jù)，住建委有關(guān)房屋的信息，稅務(wù)市場(chǎng)監(jiān)督局等等……現(xiàn)在說的“數(shù)據(jù)煙囪”就是由于職能分割產(chǎn)生的。（編者注：“數(shù)據(jù)煙囪”指的是各部門內(nèi)部系統(tǒng)數(shù)源交互不夠、共享不足，導(dǎo)致增加交流或交易成本，影響效率，也稱信息孤島或信息壁壘。）

那么為什么現(xiàn)在沒能打通數(shù)據(jù)壁壘呢？很重要的原因在于沒有法律基礎(chǔ)。對(duì)一個(gè)職能部門來講，要把數(shù)據(jù)分享出去，其實(shí)是突破法定事權(quán)的。也就是說，不分享數(shù)據(jù)的“數(shù)據(jù)煙囪”是受法律保護(hù)的?！皵?shù)據(jù)煙囪”確實(shí)會(huì)造成管理不便，但現(xiàn)在數(shù)據(jù)共享在某種程度上缺乏充足的法理依據(jù)。要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，還需要改變現(xiàn)有的一些制度安排，要讓數(shù)據(jù)能夠在利于管理的同時(shí)，確認(rèn)數(shù)據(jù)在做好事，而非壞事。

所以當(dāng)前“一網(wǎng)通辦”相對(duì)成熟，但“一網(wǎng)統(tǒng)管”則相對(duì)難施行。因?yàn)椤耙痪W(wǎng)通辦”主要是把服務(wù)流程優(yōu)化、簡(jiǎn)化，然后歸口一站式辦理。這對(duì)老百姓來說很方便，不需要去辦事大廳，直接在手機(jī)上就可以操作。但“一網(wǎng)統(tǒng)管”要解決跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)問題，涉及政府管理體制，其推行難度不可同日而語。

在這個(gè)方面，上海走在國(guó)內(nèi)前列。2020年，現(xiàn)任國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)在上海做市委書記時(shí)，就嘗試推進(jìn)這方面的改革，去推進(jìn)建設(shè)一個(gè)整體性的政府。因?yàn)橐恍┥婕岸鄠€(gè)部門的事務(wù)處理，很容易扯皮，老百姓辦事就會(huì)很不方便。常常會(huì)發(fā)生的情況是，有利可圖時(shí)大家都想做，無利可圖就都不想辦，導(dǎo)致現(xiàn)行體制確實(shí)有很多不順之處。

而如何打通基于分工的職能部門體系，用整體性政府協(xié)同治理的方式，來高效處置跨部門、跨條線、跨區(qū)域事務(wù)，需要突破體制障礙，的確非常不容易，因?yàn)橐淖円粋€(gè)長(zhǎng)期形成的體制，必然面臨很多阻力。

澎湃新聞：這些中宏觀的數(shù)字治理背景對(duì)基層和社區(qū)會(huì)有什么影響？

熊易寒：基層數(shù)字化建設(shè)過程中，經(jīng)常提出負(fù)擔(dān)重的問題。因?yàn)楦鱾€(gè)職能部門都在向基層要數(shù)據(jù)，導(dǎo)致重復(fù)采集的工作量很大。原本數(shù)字化治理是為了減負(fù)增能——減輕負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)能力或者說是賦能，但實(shí)際上，數(shù)據(jù)采集有時(shí)間、金錢、精力等成本，而且各個(gè)口子標(biāo)準(zhǔn)不一，各有各的系統(tǒng)。因此基層負(fù)擔(dān)重，往往沒有達(dá)到減負(fù)增能的作用。

所謂“上面千根線，下面一根針”。上面部門那么多，都可以管到基層，也都希望在基層有“腿”。大家都把基層當(dāng)作“腿”來用。因?yàn)閷?duì)于條線部門來說，在基層沒腿就感覺事情做不成、不方便，所以基層不僅要做搜集數(shù)據(jù)等各種事務(wù)，還要被考核。這導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)很重、責(zé)任很重，卻沒什么權(quán)力。

實(shí)際上，社區(qū)基層無法完全按照政府思路來執(zhí)行事務(wù)。政府有幾十個(gè)部門，而基層居委會(huì)通常就幾個(gè)人，例如上海居委會(huì)6-8個(gè)人，這意味著一個(gè)居委會(huì)人員要對(duì)應(yīng)幾個(gè)政府部門。有些地方提出居委人員“全崗?fù)ā?，也就是要求這些居委人員能辦所有事情，各個(gè)條線都能處理，類似全科醫(yī)生。這對(duì)基層的要求，無論是個(gè)人能力，還是責(zé)任心都很高。即便換受過良好教育、能力很強(qiáng)的人去做，也不一定能做得好。但基層人員的薪酬待遇是不高的，他們的薪酬水平與崗位責(zé)任、能力要求是不匹配的。

而數(shù)字化治理事實(shí)上是精細(xì)化管理，上海的“一網(wǎng)統(tǒng)管”也是做精細(xì)化，但我認(rèn)為，“一網(wǎng)統(tǒng)管”更多應(yīng)該是放在市級(jí)，而不能完全捅到基層。

對(duì)社區(qū)來說，要“留白”。

精細(xì)化管理的另一面就是“留白”、無為而治。如果所有事都精細(xì)化管理，成本很高，老百姓的感覺也不一定好。譬如一個(gè)政府有500項(xiàng)工作，要求每一項(xiàng)都打100分，那結(jié)果一定是一部分重要工作無法達(dá)到100分，而不重要的工作全滿分，也就是主次顛倒。因?yàn)椴恢匾墓ぷ魅菀鬃?，而重要的工作難做。

對(duì)基層工作的要求應(yīng)該有所區(qū)分。比如涉及公共安全、公共秩序、應(yīng)急管理的，應(yīng)該設(shè)定100分的要求，因?yàn)樯僖环挚赡芫褪且粭l人命。但對(duì)其他一些事務(wù)，是可以允許70、80分的，不需要管得那么死、那么細(xì)，而且就算沒有達(dá)到100分也不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。所以要允許社區(qū)留白，有些內(nèi)容留給自治來解決，留給老百姓自己。

精細(xì)化管理根本上是財(cái)政。無論是人還是技術(shù)，背后都是錢、都是財(cái)政驅(qū)動(dòng)的。其實(shí)要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化很容易，只要在每個(gè)地方投入足夠多的資源，就不可能做不到。但是有必要嗎？背后要花去多少成本呢？所以，我認(rèn)為要把精細(xì)化和留白結(jié)合在一起，將一些領(lǐng)域留給社會(huì)去解決。

澎湃新聞：可以具體講講如何“留給社會(huì)解決”嗎？

熊易寒：我們要相信社會(huì)可以做得很好。最簡(jiǎn)單的例子是在上海靜態(tài)管理期間，居民自發(fā)進(jìn)行的團(tuán)購(gòu)發(fā)揮了很重要的作用。團(tuán)購(gòu)本質(zhì)是市民通過自組織的方式，來啟動(dòng)另一個(gè)市場(chǎng)。這個(gè)市場(chǎng)價(jià)格確實(shí)比平時(shí)高，但也是因?yàn)橛袃r(jià)格杠桿才能調(diào)動(dòng)資源。

當(dāng)時(shí)讓我們看到了，一些中產(chǎn)為主的小區(qū)，是可以實(shí)現(xiàn)自我組織、管理的，不需要政府插手。社區(qū)里很多居民是專業(yè)的企業(yè)管理者，他們的人力資本是高于基層工作人員的，當(dāng)時(shí)一些業(yè)主貢獻(xiàn)了很多管理社區(qū)的智慧，比如安排核酸、設(shè)計(jì)路線，這些自發(fā)的做法既減少了居民排隊(duì)時(shí)間，也能減少交叉感染概率。

我們不可能所有東西都靠政府。即使把政府/工作人員“累死”了，老百姓也吃不飽、吃不好。所以要允許社會(huì)自主發(fā)展、做事情，它可以比政府做得更好，不要迷信政府的能力。

澎湃新聞：您認(rèn)為在數(shù)字社區(qū)治理上，哪些應(yīng)該政府干預(yù)、精細(xì)化管理，又有哪些應(yīng)該留白的？

熊易寒：我覺得主要的方向是，政府應(yīng)該減少?gòu)?qiáng)干預(yù)。如果社會(huì)能做好的事，就應(yīng)該不干預(yù)，讓社會(huì)發(fā)揮作用。如果是有能力做好，但缺乏動(dòng)力的，政府則可以起到助推的作用。

比如在社區(qū)微更新方面，可以建立一套居民參與的機(jī)制。例如讓居民承包社區(qū)花園，或者讓居民自發(fā)樓道改造，只要允許老百姓利用這個(gè)空間，甚至都不用投資，老百姓會(huì)自己創(chuàng)造出公共空間。比如一些樓道，把自己樓道居民賣廢品的錢集成一個(gè)公共資金池子，當(dāng)需要做什么事，像添置幾張沙發(fā)、一張桌子，就通過一定機(jī)制來動(dòng)用這個(gè)錢。

政府不需要把所有的事情都攬?jiān)谧约菏稚?，甚至比如社區(qū)應(yīng)急體系，也可以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)力量。為以防萬一應(yīng)對(duì)重大事件，社區(qū)需要物資儲(chǔ)備（像食品、醫(yī)藥等物資），沒有物資儲(chǔ)備不行，但是多了也不行，公共財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)很重，也容易產(chǎn)生冗余，物資還會(huì)過期。這就需要善于借用社會(huì)、市場(chǎng)的力量來調(diào)劑物資。

過去幾年疫情防控期間，我們有很多類似經(jīng)驗(yàn)。例如去年底一些市民出現(xiàn)購(gòu)藥困難，市民社會(huì)就發(fā)揮了力量，鄰里之間以及一些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，自發(fā)地形成了將自己冗余的藥進(jìn)行交換的流通網(wǎng)絡(luò)。

可見要有緊急動(dòng)員資源的能力，就需要社會(huì)平時(shí)有活力，有一定的自主性，要培育資源能流通起來的網(wǎng)絡(luò)，而不是一味禁止、破壞社會(huì)，使社會(huì)喪失活力。就上海而言，本身市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，只要允許這個(gè)市場(chǎng)正常運(yùn)行，上海的物資就不會(huì)有問題，可以滿足幾乎所有的需求。而政府需要善于利用這些市場(chǎng)和社會(huì)的力量。

政府大包大攬，公共財(cái)政是不可持續(xù)的。精細(xì)化管理應(yīng)考慮成本，政府一定要算帳。不能輕易說“不惜一切代價(jià)”，這世界上幾乎沒有什么是可以“不惜一切代價(jià)”的。政府在做成本收益分析時(shí)，不能僅僅把政府作為變量，還可以把社會(huì)、市場(chǎng)力量動(dòng)員起來，獲取資源。

總而言之，一些市場(chǎng)和社會(huì)可能干不好或者缺乏資源的方面，政府可以進(jìn)行精細(xì)化管理，介入社區(qū)去做；一些市場(chǎng)和社會(huì)可以干好的，政府應(yīng)該放手讓他們自發(fā)、自治；還有一些是市場(chǎng)和社會(huì)有能力做，但缺乏某種組織方式或機(jī)會(huì)或動(dòng)力去做的，政府可以創(chuàng)造條件推動(dòng)它去做。

澎湃新聞：您認(rèn)為哪些是政府應(yīng)該做，也能夠讓數(shù)字技術(shù)發(fā)揮作用、做“好事”的領(lǐng)域？

熊易寒：我認(rèn)為數(shù)字社區(qū)比較合適的突破口在養(yǎng)老。當(dāng)前是老齡化社會(huì)，這方面入手阻力相對(duì)小，動(dòng)力也大。上海的獨(dú)居、高齡老人比較多，可以在社區(qū)、居民家里做適老化設(shè)施改造，植入數(shù)字技術(shù)，比如適老化設(shè)施可以帶有傳感器，具有數(shù)據(jù)采集、記載功能。

社區(qū)數(shù)字化是軟件和基礎(chǔ)設(shè)施、硬件齊頭并進(jìn)的，這個(gè)推動(dòng)過程需要有突破口，年輕人群體時(shí)機(jī)暫時(shí)不成熟，而老齡群體可以作為突破口和適用對(duì)象。

此外，數(shù)字孿生技術(shù)可以用來解決小區(qū)停車難、亂停車問題。

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本專題系列文章：

《社區(qū)數(shù)字治理①︱上海社區(qū)調(diào)研：數(shù)字治理帶來減負(fù)還是加碼？》

《社區(qū)數(shù)字治理②︱熊易寒：精細(xì)化管理的另一面是留白》

《社區(qū)數(shù)字治理③︱新加坡經(jīng)驗(yàn)：賦能社區(qū)數(shù)字弱勢(shì)群體》

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