郁斐 設(shè)計(jì)

近年來(lái)，餐飲業(yè)普遍承壓，商場(chǎng)餐飲紅利消失，社區(qū)餐飲市場(chǎng)越來(lái)越受到重視。餐飲品牌利用“社區(qū)店”模型開(kāi)出千百家直營(yíng)店，原本在商場(chǎng)的餐飲大牌也越來(lái)越關(guān)注并在社區(qū)布局。

社區(qū)餐飲是和居民日?；?dòng)最頻繁的社區(qū)商業(yè)之一，需更好地處理和居民、政府的關(guān)系。那么，社區(qū)餐飲企業(yè)和居民互動(dòng)中存在矛盾嗎？具體是什么？政府在其中扮演何種角色？

2024年10月中旬，澎湃研究所研究員走訪(fǎng)五條社區(qū)餐飲“街”（楊浦大學(xué)路，浦東藍(lán)村路、南泉路、浦電路及徐匯天鑰橋路）并訪(fǎng)談了兩位街道主任，嘗試回答以上問(wèn)題。

滿(mǎn)足居民需求，促進(jìn)城市功能“混合”

社區(qū)餐飲屬于社區(qū)商業(yè)的一種，與居民互動(dòng)最頻繁。社區(qū)商業(yè)一詞的概念可大致等同于“沿街商業(yè)”，在中國(guó)最早應(yīng)宋代的商業(yè)興盛而出現(xiàn)；在歐美國(guó)家，社區(qū)商業(yè)一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)50年代“郊區(qū)化”的美國(guó)，為郊區(qū)居民提供服務(wù)，后逐漸在70年代新城市主義理論和運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)，被認(rèn)為是設(shè)計(jì)混合用途、以行人為導(dǎo)向的城市社區(qū)。新城市主義的“阿瓦尼”設(shè)計(jì)原則、模型由于其對(duì)“城市化”問(wèn)題的回應(yīng)而廣泛被全世界城市采納并沿用至今。上海大學(xué)路創(chuàng)智SOHO社區(qū)即其應(yīng)用案例。

《上海市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》以大學(xué)路社區(qū)功能分析作為設(shè)計(jì)示例，其中紅色部分代表最早具有商業(yè)功能的空間。以下圖片若無(wú)說(shuō)明均由澎湃研究所研究員呂正音 攝

首先，社區(qū)商業(yè)滿(mǎn)足居民日常需求，擴(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)，近二十年來(lái)受到國(guó)家政策鼓勵(lì)。商務(wù)部2005年提出“加強(qiáng)社區(qū)商業(yè)建設(shè)”；國(guó)務(wù)院2016年提倡新建住宅更“開(kāi)放”而非“封閉小區(qū)”，2022年明確發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)；以及各大城市到部委層面都在力推“一刻鐘便民生活圈”都說(shuō)明了社區(qū)商業(yè)的存在對(duì)經(jīng)濟(jì)、生活的正向作用。

其次，社區(qū)商業(yè)符合消費(fèi)趨勢(shì)。居民更少去商場(chǎng)消費(fèi)，而“步行可達(dá)”的“微利型”消費(fèi)漸長(zhǎng)。此外，社區(qū)商業(yè)在城市層面也能解決因城市過(guò)度分區(qū)產(chǎn)生的汽車(chē)主導(dǎo)、社會(huì)隔離等社會(huì)問(wèn)題。

但社區(qū)商業(yè)和居民如果距離“太近”，其關(guān)系可能會(huì)從“相得益彰”轉(zhuǎn)為相互沖突。

油煙、噪聲讓鄰近居住品質(zhì)下降且“不好管理”

社區(qū)餐飲應(yīng)該是矛盾發(fā)生概率最大的社區(qū)商業(yè)類(lèi)別，一是因?yàn)椴惋嬈髽I(yè)轉(zhuǎn)手率高，頻繁裝修、人員出入及酒吧類(lèi)的噪音影響比一般業(yè)態(tài)更多；二是因?yàn)?，中餐油煙又大，?duì)設(shè)備凈化能力的要求更高。而在社區(qū)餐飲類(lèi)型中，有底層商業(yè)的沿街住宅是其中矛盾概率最大的。

浦電路某多層住宅小區(qū)社區(qū)餐飲背面在一樓煙道，從廚房經(jīng)過(guò)居民二層居民窗戶(hù)下通向街道正面，現(xiàn)場(chǎng)存在設(shè)備“轟鳴”聲。

藍(lán)村路密集的“重餐飲”門(mén)店，油煙排放裝置被店招和柵格遮擋住了。據(jù)二樓居民表示，開(kāi)窗能聽(tīng)到低沉的油煙管道工作的設(shè)備噪音。

存在的矛盾是否有適用的管理規(guī)定呢？有。2004年施行的《上海市飲食服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）第五條規(guī)定，“非居住房屋”新開(kāi)辦飲食服務(wù)項(xiàng)目需要特別注意油煙排放口位置和居民住宅、醫(yī)院或者學(xué)校的距離應(yīng)大于10米，如果不能保證，則一定要大于5米，且須征得“相鄰私有房屋所有人”和“公有房屋承租人”的書(shū)面同意。但《辦法》存在兩個(gè)地方“不適用”：

一是《辦法》未說(shuō)明已有餐飲的管理方式。某街道負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“征得居民同意”環(huán)節(jié)缺乏更細(xì)致的規(guī)范，常常需經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間后才能得知居民是否同意；試錯(cuò)成本太高；而且，該規(guī)定未針對(duì)上海市2004年前已開(kāi)辦的餐館作明確的引導(dǎo)規(guī)定。

二是《辦法》未提到“居改非”后的動(dòng)態(tài)管理?！掇k法》第五條規(guī)定“住宅樓”不能“新開(kāi)辦”產(chǎn)生油煙污染的餐飲門(mén)店。但一些熱鬧商業(yè)街的SOHO商居功能靈活（例如大學(xué)路的沿街建筑），用途逐漸由居住改成商業(yè)?！掇k法》并未說(shuō)明，用途由居住改成商業(yè)的空間該如何管理。

一位街道主任認(rèn)為，《辦法》的“不適用”，讓管理難度增大?！皥?zhí)法需要依照相應(yīng)條例來(lái)進(jìn)行，這類(lèi)情況沒(méi)有條例說(shuō)過(guò)該怎么做?！彼磉_(dá)了對(duì)“如何管”把握不準(zhǔn)的困惑。

一份2019年對(duì)該地方政府規(guī)章的評(píng)估報(bào)告提到，《辦法》在規(guī)范餐飲業(yè)規(guī)劃選址、環(huán)評(píng)審批與驗(yàn)收、油煙污染防治與監(jiān)管等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些和法律條文不匹配的情況。

街對(duì)面的工人新村式沿街住宅，底層是一家韓國(guó)烤肉店。由于靠街角，該店面有辦法依靠住宅的一側(cè)墻壁固定超高的煙道。

解決商居矛盾的三個(gè)實(shí)踐探索

如何避免嚴(yán)重的商居矛盾？有商家會(huì)在入駐時(shí)給居民“送禮”或“給紅包”，通過(guò)一定補(bǔ)償解決矛盾；但如果商居矛盾?chē)?yán)重影響到居民休息和正常生活，這種方式就很難解決問(wèn)題，需要政府介入監(jiān)管。

據(jù)澎湃研究所研究員近期的社區(qū)餐飲調(diào)研，初步發(fā)現(xiàn)存在三種主要的解決方式。

第一種解決方式是政府檢查，在認(rèn)定設(shè)備安裝、使用不規(guī)范后，督促餐飲企業(yè)自付成本更換設(shè)備。某街道書(shū)記表示，大多數(shù)餐飲企業(yè)被執(zhí)法人員督促后都會(huì)同意出資更換設(shè)備。例如，浦東南泉路上某大樓裙房的中式餐店，因?yàn)槭芫用裢对V而安裝新設(shè)備。據(jù)研究員現(xiàn)場(chǎng)觀察，油煙和噪音有所改善。

不過(guò)，一套符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的油煙處理設(shè)備，可能需花費(fèi)幾萬(wàn)元到十幾萬(wàn)元不等。部分企業(yè)對(duì)此感到“有負(fù)擔(dān)”“有門(mén)檻”，且政府介入后，改造壓力更大了；同時(shí)，即便更換設(shè)備后，居民有可能還是不滿(mǎn)意。例如，徐匯一酸菜魚(yú)餐館表示“已經(jīng)調(diào)整了兩三次”，但錢(qián)投下去居民投訴者仍未滿(mǎn)意，因其“開(kāi)窗睡覺(jué)”時(shí)仍感到被打擾。居民還表示，可能“房齡很大，改造不能為房產(chǎn)增值，居民、物業(yè)都不愿花錢(qián)改造。”

第二種解決方式是商家、居民共同出資建共享設(shè)備。例如，浦東新區(qū)餐飲聚集的藍(lán)村路、南泉路的“街居聯(lián)盟”借助2023年的“特色街區(qū)綜合改造”項(xiàng)目，為幾家餐飲門(mén)店新增共用煙道、統(tǒng)一安裝了噪音隔音板。

不過(guò)，澎湃研究所研究員向居民了解到，隔音板確實(shí)減輕了噪音對(duì)沿街居住區(qū)的影響，但是共享煙道本身過(guò)長(zhǎng)，也會(huì)在居民樓的高層產(chǎn)生一定低頻噪聲和震動(dòng)，并非完全沒(méi)有影響；且設(shè)施建好后，底樓餐飲似乎很少有重油煙餐飲，因此設(shè)施本身起到的作用存疑。

第三種解決方式是政府協(xié)助企業(yè)重新選址或調(diào)整業(yè)態(tài)，企業(yè)承擔(dān)全部成本。商家對(duì)于更換業(yè)態(tài)或重新選址感到“無(wú)奈”?！安惋嫎I(yè)態(tài)調(diào)整，廚師可能全要換掉，裝修要改；如果租期未到，則可能還要支付合同違約金”；“如果是重新選址，已投入的店面裝修成本‘打水漂’，新店要重新考慮選址、裝修，還需要放棄已經(jīng)積累的客源。這比提升設(shè)備花費(fèi)的成本更高，且更多是隱形的，算下來(lái)可能罰款的成本比搬遷低。”

第一種方式花費(fèi)中等但有可能反復(fù)；第三種隱形成本高、不確定性大；第二種協(xié)商內(nèi)容多，需要考慮共享煙囪的投入產(chǎn)出等種種因素，且共享設(shè)施也具有一定噪音容易產(chǎn)生新問(wèn)題。這些解決方式都有其適用情況和局限性。第一、三種的共同特點(diǎn)是采取政府介入的形式，可能缺少?gòu)椥?，在情況并未有管理規(guī)定覆蓋到時(shí)根據(jù)街道督促來(lái)整改；而第二種方式是政府牽頭以商居聯(lián)盟作為平臺(tái)，政府介入較少，可能存在一定協(xié)商空間，也降低處理投訴的監(jiān)管成本。

有餐飲企業(yè)老板認(rèn)為，現(xiàn)在反復(fù)因?yàn)橥对V而罰款、敦促提升設(shè)備或修改業(yè)態(tài)等，其背后可能存在開(kāi)店流程和政府部門(mén)壁壘的問(wèn)題：營(yíng)業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營(yíng)許可證，需要先租經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所（又稱(chēng)為“住所”），但在選址及合同簽訂時(shí)，不會(huì)有任何人告知注意事項(xiàng)“預(yù)警”；僅少量基層政府會(huì)在前期介入提供“咨詢(xún)服務(wù)”，也缺乏“哪條路可以租給哪類(lèi)企業(yè)”的公開(kāi)、書(shū)面文字。

澎湃研究所研究員認(rèn)為，目前基層政府調(diào)解方式雖然有輕微免罰的“柔性”措施，但總體邏輯上還應(yīng)以事后處置為主，以投訴居民滿(mǎn)意為重，造成商戶(hù)利益有所缺失。

餐飲商家購(gòu)置凈化油煙的處理設(shè)備（深藍(lán)色）。

南泉路沿街共享煙道（水藍(lán)色管道）。店招上是遮擋共享煙囪管道、降低噪音傳播的擋板（白色）。

附著在居民樓和沿街店鋪樓頂空間的共享煙道和二級(jí)油煙凈化設(shè)施。該樓內(nèi)居民表示，公共樓道里一直有設(shè)備噪音。

澎湃研究所研究員建議，對(duì)于新來(lái)的餐飲企業(yè)，需要把兩件事前置：如果考慮政府監(jiān)管介入，可以在經(jīng)營(yíng)許可前提供選址服務(wù)和“負(fù)面清單”，提早排除風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防餐飲企業(yè)后期因商居矛盾可能產(chǎn)生的成本。如果不考慮政府介入，在租房合同簽訂前，增加社區(qū)協(xié)商環(huán)節(jié)，依托商居聯(lián)盟等督促企業(yè)和居民形成互動(dòng)協(xié)商。同時(shí)，在商居聯(lián)盟建立反饋意見(jiàn)的渠道，在矛盾進(jìn)入投訴渠道之前，通過(guò)社會(huì)組織協(xié)商的方式來(lái)解決。如何化解社區(qū)餐飲企業(yè)和居民之間的矛盾，可以探索多樣、輕量化的處理方式。澎湃研究所將持續(xù)關(guān)注。

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